12/15/2019 - يكشنبه 24 آذر 1398

تحليل قوانين و مقررات حاکم بر نوسازي بافت‌هاي فرسودة ايران

1389/8/21 381 طرح پژوهشی-سازمان نوسازی(اداره پژوهش) rating
image

شناسنامه طرح پژوهشی

مؤسسة پژوهشی/ پژوهشگر: مؤسسة بین‌المللي حقوقي و مطالعاتي ايرانيان صاعد

مدیر پروژه: حجت مبین

سفارش‌دهنده: سازمان نوسازی شهر تهران

سال تهیه: 89 ـ 1388

کلیدواژه‌ها

قوانین و مقررات، به‌سازی و نوسازی بافت‌های فرسوده، تجارب جهانی، تجربة ایران.

اهداف پژوهش

·      گردآوري قوانين و مقررات مربوط به بافت‌هاي فرسوده، تملك، طرح‌هاي به‌سازي و نوسازي؛

·      تنقيح قوانين و ساير مصوبات، و تعيين قوانين و مقررات ناسخ و منسوخ؛

·      ارزيابي قوانين و مقررات موجود در زمينة بافت‌هاي فرسوده؛

·      استفاده از تجربيات ساير كشورها در اين زمينه.

ساختار و چارچوب پژوهش

این گزارش شامل سه قسمت اصلی‌ست. قسمت یکم ـ مجموعه قوانین و مقررات نوسازی بافت‌های فرسوده(بخش یکم ـ قوانین مشتمل بر اصول مرتبط از قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، سياست‌هاي کلي اصل 44 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، مصوبات ادوار مختلف مجلس شوراي اسلامي و مجلس شوراي ملي، مصوبات شوراي انقلاب، مصوبات مجمع تشخيص مصحت نظام؛ بخش دوم ـ آیین‌نامه‌ها، مشتمل بر آیين‌نامه‌هاي اجرايي قوانين، تصويب‌نامه‌هاي هيئت وزيران، مصوبات سفرهاي استاني هيئت وزيران، تصميمات نمايندگان ويژة رئيس جمهوری؛ بخش سوم ـ سایر مصوبات، مشتمل بر مصوبات شوراي‌عالي شهرسازي و معماري ايران، مصوبات شوراي اسلامي شهر تهران؛ بخش چهارم ـ آراء هيأت عمومي ديوان عدالت اداري، مشتمل بر طرح‌هاي به‌سازي و نوسازي بافت فرسوده، تملک اراضي واقع در طرح‌هاي نوسازي بافت‌هاي فرسوده)؛ قسمت دوم ـ تحلیل قوانین و مقررات حاکم بر نوسازی بافت‌های فرسوده(کلیات و مفاهیم، پیشینة قانونی، تحلیل قوانین و مقررات نوسازی، و ارایة جمع‌بندی از جنبه‌هاي حقوقي، اقتصادي، اجتماعي و شهرسازي)؛ قسمت سوم ـ مطالعات تطبیقی در زمینة قوانین و مقررات نوسازی بافت‌های فرسودة پنج کشور جهان(انگلستان، فرانسه، مصر، ترکیه، مالزی).

خلاصه پژوهش

نوسازي و به‌سازي بافت‌هاي شهري، يكي از مسائل مهمي‌ست كه در چند سال گذشته مورد توجه خاص مقام‌های اجرايي و قانون‌گذاري كشور ما قرار گرفته است. از يك سو، ضرورت حفظ بافت‌هاي فرهنگي و سنتي، و از سوي ديگر، ضرورت احداث اماكن مسكوني ايمن، بادوام و منطبق با اصول شهرسازي و معماري ايجاب می‌کند که بافت‌هاي نامناسب و فرسودة شهري اصلاح، و حسب مورد، به‌سازي يا نوسازي شود.

در سطح دنيا، به‌سازي، نوسازي و عمران شهري، يکي از مباحث و مسايل مهم در حوزة مديريت خدمات شهري‌ست که عمدة شهرهاي بزرگ دنيا با آن دست به گريبان هستند. مديريت صحيح اين نوع بافت‌ها و به‌سازي و نوسازي آن‌ها بر مبناي اصول معماري و شهرسازي مي‌تواند مانع گسترش بي‌روية شهرها و افزايش حاشيه‌نشيني و معضلات آن شود. موضوع به‌سازي و نوسازي بافت‌هاي فرسوده، در قوانين بودجة 1376 و 1384 تا 1387، و قانون برنامة چهارم توسعة اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران مورد توجه قرار گرفته، و مقررات حمايتي خاصي در اين خصوص وضع شده است؛ در عين حال، ناهماهنگي‌هايي بين اين مقررات به چشم مي‌خورد. علاوه بر اين، چون مقررات موجود، در قوانين متعدد از جمله قوانين بودجه و قانون برنامة توسعه پيش بيني شده ، داراي انسجام كافي نیست و آیين‌نامه‌هاي تهيه‌شده نيز نتوانسته اين نقص را برطرف کند. در نتيجه، مقررات موجود، با ابهاماتی همراه است كه اجراي فرآيند به‌سازي و نوسازي بافت‌هاي فرسوده را با مشكل مواجه می‌کند.

در این پژوهش، در ابتدا به منظور بررسی قوانین و مقررات موجود در زمینة نوسازی بافت‌های فرسوده، با توجه به اصول حقوقي و رعايت سلسله‌مراتب قوانين و مقررات و همچنين به منظور طبقه‌بندي آن‌ها با توجه به مراجع تصويب و نيز برای تسهيل دسترسي به قوانين، مجموعة حاضر در چهار بخش طبقه‌بندي شده است.

در بخش یکم(قوانين)، مصوبات مجلس شوراي اسلامي، مصوبات شوراي انقلاب و مصوبات مجمع تشخيص مصلحت نظام گردآوري شده است. همچنين در ابتداي اين بخش، اصول مرتبط از قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و نيز بخش‌هاي مرتبط از سياست‌هاي کلي اصل 44 قانون اساسي نيز گنجانده شده است. در اين بخش، قوانين در قالب هفت فصل دسته‌بندي شده است: فصل یکم ـ برنامه‌ها و سياست‌گذاري‌ها در نوسازي بافت فرسوده؛ فصل دوم ـ نهادهاي متولي نوسازي بافت فرسوده؛ فصل سوم ـ طرح‌هاي نوسازي بافت فرسوده؛ فصل چهارم ـ تملک اراضي واقع در اجراي طرح‌هاي نوسازي بافت فرسوده؛ فصل پنجم ـ اجراي طرح‌هاي نوسازي بافت فرسوده؛ فصل ششم ـ تأمين مالي و سياست‌هاي تشويقي؛ فصل هفتم ـ قوانين مربوط به طرح‌هاي نوسازي‌هاي خاص.

در هر يک از اين فصول، قوانين مصوب اين مراجع به ترتيب تاريخ قانونگذاري آورده شده، و برای جلوگيري از سردرگمي مخاطبان، قوانين منسوخ نیز در متن مشخص شده‌اند.

در بخش دوم(آیين‌نامه‌ها)، مصوبات هيأت وزيران در قالب آیين‌نامه و بخشنامه و تصويب‌نامه و همچنين مصوبات وزارتخانه‌هاي مرتبط گردآوري شده ‌است. در اين بخش نيز از تقسيم بندي موضوعي بخش نخست پيروي شده است؛ با اين تفاوت که در فصل هشتم اين بخش، مصوبات هيئت وزيران در خصوص نوسازي بافت‌هاي فرسوده در استان‌ها، جداگانه آورده شده است.

اگرچه قوانين و آیين‌نامه‌ها، مهم‌ترين منابع قانوني کشور هستند، برخي مراجع ديگر نيز مصوباتي در زمينة نوسازي بافت‌هاي فرسوده داشته‌اند که اهميت شایان توجهي دارند. مهم‌ترين اين مصوبات، مصوبات شوراي‌عالي شهرسازي و معماري، و مصوبات شوراي اسلامي شهر تهران است که در بخش سوم(ساير مصوبات) گردآوري شده است.

در بخش چهارم اين مجموعه، آراء هیئت عمومي ديوان عدالت اداري که با موضوع نوسازي بافت‌هاي فرسوده و مباحث مربوط به آن مرتبط است، گردآوري و ارایه شده است.

در قسمت اول، به منظور تحلیل قوانین موجود، در فصل یکم، کلیات و مفاهیم، شامل به‌سازی، نوسازی و بازسازی، اصول حاکم بر نوسازی بافت‌های فرسوده، و اهداف بازسازی بافت‌های فرسوده مطالعه شده است. در فصل دوم این قسمت، پیشینة قانونی بررسی شده، و بدین منظور، سابقة تاریخی تحولات قانونی در فرآیند نوسازی بافت‌های فرسوده مروری مختصر شده است. از این رو برای تسهيل در تحليل‌ها و بررسي قوانين و مقررات، با توجه به قوانين تصويب‌شده در کشور و همچنين با در نظر گرفتن اقدامات و طرح‌هايي اجرايي در زمينة نوسازي بافت فرسوده، دوره‌ها و مقاطع زماني مشخصي مورد توجه قرار گرفته، به قوانين و مقررات تصویب‌شده در هر يک از اين دوره‌ها، توجه شده است.

اصطلاح نوسازي و به‌سازي بافت‌هاي فرسودة شهري، در ادبيات قانونگذاري کشور سابقة چنداني ندارد و نخستین بار از آن در قانون بودجة سال 1376 کل کشور استفاده شده است. به رغم اين موضوع، قوانين مرتبط با حوزة توسعه و عمران شهري، سابقه‌اي بسيار طولاني در نظام قانونگذاري ما دارند که با مقولة نوسازي بافت‌هاي فرسوده نيز تنگاتنگ مرتبط‌اند. بدین منظور، قوانین و مقررات، در قالب این دوره‌ها بررسی شده است: دوران شروع به‌سازي و نوسازي(1320ـ 1304)؛  دوران فترت توجه به بافت‌هاي فرسودة شهري(1345 ـ1320)؛ دورة تكوين توجه به نوسازي و عمران شهري(1357ـ 1345)؛ تحولات به‌سازي و نوسازي شهري(1357 تا 1381)؛ توجه به حمايت‌هاي مالي و مقررات تشويقي(1382 تا 1387)؛ توجه به تدوين قوانين جامع( از 1387 به بعد).

با انجام این بررسی‌ها و تحلیل قوانین و مقررات از ابعاد مختلف حقوقی، اجتماعی، اقتصادی و شهرسازی، قانون پیشنهادی بیان می گردد که بدین منظور اصول زیر لازم است رعایت گردد:  مشارکت مردمی، ایجاد انگیزه و فراهم آوردن زمینه سرمایه‌گذاری، فراهم آوردن تسهیلات، طراحی مناسب برای تأمین نیازمندیها، توجه به بافت‌های تاریخی. در نهایت نیز مدل هایی به منظور حمایت از بازسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده ارایه شده است.

در قسمت سوم، قوانین و مقررات پنج کشور در زمینة نوسازی بررسی شده است.

از قوانین و مقررات انگلستان، این نکات حایز اهمیت به دست آمده است: 1ـ انضباط اداری در بازسازی؛ 2ـ بازسازي همه‌جانبه و توجه به توسعة اقتصادي و اجتماعي؛ 3ـ نقش نظارتی و مدیریتی دولت؛ 4ـ ایجاد جذابیت برای سرمایه‌گذاری بخش خصوصی؛ 5ـ تأکید بر مدل مشارکتی؛ 6ـ حفظ حقوق ذی‌نفعان؛ 7ـ تسریع در اجرای طرح‌های تخریب و نوسازی.

در قوانین و مقررات فرانسه، این نکات شایان توجه است: 1ـ شهرداري، تنها مسئول مداخله در امور شهر؛ 2ـ استفاده از سیاست‌های تشویقی برای نوسازی؛ 3ـ توجه به تسهیلات مالی؛ 4ـ تأسیس دبیرخانة ملی بافت‌های فرسودة شهری؛ 5ـ تأسیس آژانس ملی بازسازی و نوسازی بافت‌های فرسودة شهری؛ 6ـ تأکيد بر استفاده از ظرفيت‌ها و پتانسيل‌هاي محلي؛ 7ـ استفاده از راه‌کار تملک اراضی به عنوان آخرین راه‌کار استثنایی؛ 8ـ تدوين برنامه‌هاي ملي نوسازي در قالب برنامه‌هاي پنج‌ساله.

بررسی قوانین مصر در حوزة نوسازی نشان می‌دهد: 1ـ پویایی و قابلیت اجرای زیاد قوانین مصر؛ 2ـ تعریف مناسب از بافت‌های فرسوده و تقسیم‌بندی مناسب آن‌ها؛ 3ـ دقت در فرآیند تصویب طرح‌های نوسازی و مراجع پيشنهاددهنده و تصويب و تنفيذ طرح؛ 4ـ پيش‌بيني مهلت‌های شش‌ماهه و دوساله براي توقف ساخت‌وساز، و انجام مطالعات براي اجراي طرح به منظور جلوگیری از تضییع حقوق ساکنان؛ 5ـ تهية مستندات منطقة اجراي طرح و جمع‌آوري اطلاعات لازم؛ 6ـ اعتمادسازی و جلب مشارکت مردمی در اجرای طرح؛ 7ـ استفاده از دو شیوة پرداخت بهای زمین، و مشارکت در طرح از طریق اعطای زمین معوض؛ 8ـ تأکيد بر پرداخت خسارات و حقوق ساکنان؛ 9ـ تأکيد بر مشارکت فعال و همه‌جانبة مردم و سرمايه‌گذاران با مقام‌های محلي و دولت مرکزي، و تعيين شيوة تعامل آن‌ها؛ 10ـ ارتباط مستمر با ساکنان از طريق کميتة مذاکره، و اجرای نظرسنجي؛ 11ـ استفاده از نهادهاي مردمي و NGOها براي جذب مشارکت‌هاي مردمي.

بررسی تجربة ترکیه نشان می‌دهد: 1ـ هماهنگی قوانین با تحولات شهرنشینی؛ 2ـ تهية قانون جامع در خصوص بازسازي و نوسازي مناطق فرسودة شهري؛ 3ـ اختیار داشتن مقام‌های محلی در تصويب طرح‌هاي نوسازي، بر خلاف ساير کشورها، و نقش نظارتي مقام‌های دولت مرکزي؛ 4ـ تسهيل فرآيند اداري برای نوسازي در قوانين جديد؛ 5ـ ارایة تعريف جامع از بازسازي در قوانين جديد، و تسهيل و تسريع در اجراي طرح‌ها؛ 6ـ بر عهدة شهرداري‌ها قرار گرفتن مسئولیت اجراي طرح‌هاي نوسازي؛ 7ـ توجه به مدل مشارکتي و کاهش هزينه‌هاي اجراي طرح و جلب مشارکت ساکنان و سهيم شدن آن‌ها در سود پروژه؛ 8ـ امکان مشارکت صاحبان املاک غیرمجاز در طرح؛ 9ـ اجراي مدل سهام پروژه و سهيم شدن مالکان در اجراي طرح.

مقررات وضع‌شده در مالزي نشان می‌دهد: 1ـ تنها شرکت‌هاي مجاز دارای تخصص و تضمین‌های لازم مي‌توانند در نوسازي بافت‌هاي فرسوده اقدام کنند؛ 2ـ مقرراتي برای شفافيت بيشتر عملکرد شرکت‌هاي سازنده وجود دارد؛ 3ـ وجود نظارت شديد بر شرکت‌هاي توسعة مسکن.

دستاوردها و یافته‌های پژوهش

1ـ گردآوري مجموعه قوانين مرتبط با موضوع به‌سازي و نوسازي بافت‌هاي فرسوده اعم از قوانين حمايتي، اعطاي تسهيلات، قوانين مربوط به تأمين مالي، تملك، و فرآيند تصويب و اجراي طرح‌هاي به‌سازي و نوسازي بافت‌‌هاي فرسوده، و طبقه‌بندي موضوعي اين مقررات، و همچنين گردآوري ساير مصوبات و آراء مرتبط با اين قوانين، و نيز تعيين قوانين ناسخ و منسوخ؛ 2ـ تحليل و بررسي قوانين نوسازی به صورت يك مجموعه، و استخراج كاستي‌ها در امر قانون‌گذاري در اين حوزه از منظر حقوقي، اجتماعي، اقتصادي و شهرسازي؛ 3ـ تبیین تجربيات قانون‌گذاري و اجرايي ساير كشورها(پنج کشور انگلستان، فرانسه، مصر، ترکیه، مالزی) در زمينة بازسازي و بهسازي بافت‌هاي فرسوده.

تحليل قوانین.دانلود

مجموع قوانین.دانلود

مطالعه تطبيقي.دانلود