12/15/2019 - يكشنبه 24 آذر 1398

پروژة سیاست‌گزاری به منظور تسريع در نوسازي مردمي در بافت‌های فرسودة کلان‌شهر

1395/9/21 329 طرح پژوهشی-سازمان نوسازی(اداره پژوهش) rating
image

شناسنامه طرح پژوهشی

مؤسسة پژوهشی/ پژوهشگر: بهروز هادی زنوز

سفارش‌دهنده: سازمان نوسازی شهر تهران

سال تهیه: 1389

کلیدواژه‌ها

سیاست‌گزاری، نوسازی مردمی، توانمندسازی، مشارکت شهروندان، محلات نابسامان

 

هدف پژوهش

·       سیاست‌گزاری به منظور تسریع نوسازی مردمی در بافت‌های فرسودة کلان‌شهر تهران، شناخت عوامل تسریع‌کنندة نوسازی مردمی در بافت‌های فرسوده، و ارایة راه‌حل‌ها و روش‌هایی در جهت توانمندسازی و مشارکت واقعی و هر چه بیشتر شهروندان در ادارة امور شهر و به‌خصوص به‌سازی و نوسازی محلات نابسامان شهری.

ساختار و چارچوب پژوهش

این پروژه شامل 4 مرحله است: مرحلة 1، شامل فصل یکم ـ مبانی نظری تحقیق؛ فصل دوم ـ تجربة برخی از کشورهای در حال توسعه در به‌سازی و نوسازی بافت‌های فرسودة شهری؛ فصل سوم ـ شناخت ابعاد و گسترة بافت‌های فرسودة شهری در کلان‌شهر تهران؛ فصل چهارم ـ تحلیل عمومی علل پبدایش و گسترش بافت‌های فرسودة شهری در منطقة کلان‌شهری تهران؛ مرحلة 2،  شامل فصل پنجم ـ شناسایی عوامل بازدارندة نوسازی مردمی در بافت‌های فرسودة شهری تهران؛ فصل ششم ـ شناسایی عوامل بازدارندة نوسازی مردمی در بافت‌های فرسودة شهری تهران(نقایص دولت و شهرداری ها)؛ فصل هفتم ـ شناسایی نقش و اهمیت نسبی هر یک از عوامل بازدارندة نوسازی مردمی و شناسایی عوامل کلیدی آن در شهر تهران؛ مرحلة 3، شامل فصل هشتم ـ توصیه‌های سیاسی به منظور تسهیل نوسازی مردمی در شهر تهران؛ مرحلة 4، شامل فصل نهم ـ ترتیبات نهادی و برنامة عمل لازم برای تسهیل نوسازی مردمی در شهر تهران.

خلاصه پژوهش

بررسی‌های این مطالعه، سه مرحلة اصلی داشته است.

در فصل یکم، مبانی نظری تحقیق گردآوری و مباحث مربوط به آن بیان شده است. در ابتدا، اصطلاحات و مفاهیم تخصصی تعریف شده‌اند. سپس این نکتة مهم به دست آمده که در مقولة نوسازی بافت‌های فرسودة شهری، از سویی با وجود بازارهای ناقص مسکن و زمین شهری و شکست این بازارها در تأمین نیازهای اساسی اقشار وسیعی از مردم، مداخلة مقام عمومی برای تأمین این نیاز اساسی ضرورت می‌یابد. از سوی دیگر، مقام عمومی کشورهای در حال توسعه، به علت وجود شیوه‌های حکم‌رانی از بالا به پایین و متمرکز، در رفع کاستی‌ها و نقایص بازار زمین و مسکن دچار شکست می‌شود. بنابراین، پدیدة نوسازی مردمی(نوسازی مبتنی بر مشارکت افراد جامعة محلی و سرمایه‌گذاران خصوصی)، جایگزین نظریات پیشین مبنی بر حل مشکلات مسکن فقرا و اقشار کم‌درآمد از سوی نیروهای بازار و دولت می‌شود.

در فصل دوم، تجربة برخی از کشورهای در حال توسعه در به‌سازی و نوسازی بافت‌های فرسودة شهری آمده، و تجربة هر چهار كشور بررسي‌شده، گوياي آن است كه همة آن‌ها با معضل سكونتگاه‌هاي نابسامان شهري مواجه بوده، و براي حل اين معضل، مسيرهاي كم و بيش مشابهي را پشت سر گذاشته‌اند. راه‌بردها و سياست‌هاي اتخاذشده معمولاً در آغاز كاملاً دولتي و از بالا به پايين، بدون دخالت مؤثر ساكنان و اغلب تخريب و نوسازي كامل بوده است. اين راه حل‌ها به مرور زمان تعديل و كنار گذاشته شده‌ و سرانجام به راه حل‌هايي مبتني بر مشاركت ذي‌نفعان و ساكنان تحول يافته‌اند. البته سطح توسعة اجتماعي ـ اقتصادي خاص هر يك از اين كشورها، ويژگي‌هاي بومي ـ منطقه‌اي مشكلاتشان و ساختار دولتي و حكومتي خاص هر يك از آن‌ها، مسير گذار به راه حل‌هاي مشاركتي را متفاوت كرده است. يكي از درس‌هايي كه از تجربيات موفق گذشته مي‌توان آموخت، اين است كه اگر مردم از محل زندگي خود كنده شوند و منبع درآمد و شبكه‌هاي اجتماعي خود را از دست بدهند، ارتقای سكونتگاه‌هاي غيررسمي و بافت‌هاي فرسوده بي‌فايده خواهد بود. تنها استثنای اين قاعده، عرصه‌هاي درجة يك است كه در آن‌ها جابه‌جايي الزامي‌ست.

در فصل سوم آمده که این‌گونه بافت‌ها اغلب محل اسکان اقشار فقیر جامعه است، نرخ بی‌سوادی و بیکاری در آن‌ها زیاد است و احتمال وقوع و ارتکاب جرایم اجتماعی نیز در آن‌ها بیشتر است. همچنین چون این بافت‌ها معمولاً محل اسکان مهاجران تازه‌وارد نیز هست، سکونت آنان منجر به بر هم خوردن ترکیب سنی در بافت‌های فرسوده می‌شود. در این فصل، وضعیت و ویژگی‌های اقتصادی، اجتماعی و کالبدی بافت‌های فرسوده در تهران بررسی شده، همچنین از اطلاعات طرح جامع تهران، نتایج سرشماری نفوس و مسکن سال 1385 و نتایج بررسی بودجة خانوارهای شهری در استان تهران استفاده شده است. در طرح جامع تهران، بافت‌های فرسوده، بر اساس سه معیار مصوب شورای‌عالی شهرسازی و معماری شناسایی شده‌اند. این سه معیار، ریزدانگی، نفوذناپذیری، و ناپایداری بنا است.

در فصل چهارم، گزارش تحقیق تحول تاریخی شهر تهران و تبدیل آن از یک قریة کوچک به یک کلان‌شهر بزرگ و سپس به یک مجموعة شهری، از جهات اقتصادی، اجتماعی و کالبدی مرور اجمالی شده است. این فصل، علل پیدایش و گسترش بافت‌های فرسودة شهری را بررسی و جمع‌بندی کرده است. رشد بی‌قاعدة منطقة کلان‌شهری در استان تهران، موجب بزرگ‌ترین تحولات جمعیتی ایران در این محدوده شده، و این خود، تخریب گستردة اراضی کشاورزی، آلودگی محیط زیست، توسعة سکونتگاه‌های غیررسمی در اطراف شهر تهران، گسترش جرم و جنایت و به مخاطره افتادن امنیت اجتماعی شهروندان ساکن در مجموعة شهری را در پی داشته ‌است. تدابیر دولت و شهرداری‌ها، تا به امروز در مهار این پدیده موفق نبوده است.

فصل پنجم، شامل دو قسمت است. در قسمت یکم، نقایص بازار زمین و مسکن، در سه بخش سازمان‌دهی شده ‌است. بخش یکم آن به بازار زمین اختصاص دارد. در این بخش، ابتدا چارچوب نظری نقایص بازار زمین شهری و قیمت زمین با وجود نقایص بازار تشریح شده، سپس اشاره‌ای کوتاه به تجربة جهانی برای مقابله با این نقایص شده، و آنگاه سیاست‌های زمین شهری در ایران با تأکید خاص بر کلان‌شهر تهران طرح شده ‌است. در این خصوص، تعیین محدودة شهر در ادوار مختلف، ایجاد شهرهای جدید و سیاست واگذاری زمین ارزیابیشده ‌است. در بخش دوم، به بازار مسکن شهری و سیاست‌های دولت در این زمینه توجه شده ‌است. سپس چارچوب‌های قانونی سیاست‌های مسکن شهری بیان شده است. موضوع تأثیر سیاست‌های اقتصاد کلان بر کارکرد بازار مسکن و فیلترینگ یا تصفیة مسکن شهری در تهران، از موضوعات دیگری‌ست که در این بخش واکاوی شده‌اند. در بخش سوم این قسمت، وضعیت بافت‌های فرسودة شهر تهران با توجه به نقایص بازار مستغلات شهری بررسی شده، ابتدا تأثیر پیامدهای منفی آثار محلات فرسودة عودلاجان، مجیدیه شرقی و امام‌زاده حسن بر سرمایه‌گذاری در مسکن شهری در این محلات ارزیابی شده، و سپس، رابطة سرمایه‌گذاری در ساخت‌وساز با مشخصات محلات به‌ویژه نفوذناپذیری و میزان ساخت‌وساز در بافت‌های غیرفرسودة این محلات به روش اقتصادسنجی آزموده شده است.

قسمت دوم، نقایص بازار سرمایه را مطالعه کرده است. در این قسمت، مطالبی در بارة نارسایی‌های بازار سرمایه که به طور مستقیم در تأمین هزینه‌های ساخت و خرید مسکن به‌ویژه برای اقشار کم‌درآمد و دهک‌های پایین جامعه مؤثرند، بیان شده، و برای این کار، ابتدا ساختار و ویژگی‌های بازار سرمایة ایران طرح، و مهم‌ترین معضل نظام مالی ایران یعنی سرکوب مالی تشریح شده است.

در فصل ششم، بر آن دسته از عوامل بازدارنده تأکید شده است که به شکست مقام عمومی در زمینه‌های ذیل مربوط می‌شود: مداخلاتی که موجب ابهام در حقوق مالکیت می‌شود؛ برنامه‌ریزی شهری بدون توجه به اوضاع اجتماعی ـ اقتصادی شهروندان؛ وضع مقررات ساختمانی بدون توجه به سودآوری سرمایه‌گذاری خصوصی؛ مقررات بازدارندة میراث فرهنگی در مورد ساخت‌وسازهای خصوصی؛ روال‌های اداری پیچیده و هزینه‌بری که هزینه و ریسک سرمایه‌گذاری را افزایش می‌دهد؛ نظام انگیزشی و یارانه‌های مسکن که به علت طراحی یا اجرای نامناسب نمی‌تواند محرک سرمایه‌گذاری خصوصی در ساخت‌وساز باشد.

هرچند عوامل ذکرشده می‌توانند منابع بالقوة افزایش ریسک و هزینة سرمایه‌گذاری خصوصی در بافت‌های فرسوده باشند، همة عوامل مثبت و منفی مؤثر بر سرمایه‌گذاری خصوصی در این بافت‌ها را شامل نمی‌شوند.

فصل هفتم، در پی یافتن رابطة ریاضی میان متغیرهای اثرگذار بر نوسازی مردمی و میزان نوسازی در بافت‌های فرسودة شهری‌ست. این گزارش از سه بخش بدین شرح تشکیل شده است: در بخش یکم، با استفاده از داده‌های جمع‌آوری‌شده در سطح 30 محلة تهران که از مطالعات مرحله سوم استخراج شده است، اثرپذیری نرخ نوسازی در این محلات از عواملی مانند ناپایداری بناها، ابهام در حقوق مالکیت و سرانه‌های اندک کاربری‌های خدماتی، با استفاده از روش‌های اقتصادسنجی بررسی شده است. در بخش دوم، با استفاده از اطلاعات آماری به‌دست‌آمده از پیمایش نمونه‌ای در سطح سه محله، رابطة میان قدمت ساختمان‌ها با وضعیت مالکیت زمین و ساختمان، مشخصات مالک و نوع سازة ساختمان‌های مسکونی مطالعه شده است. در بخش سوم، به اتکای نتایج نظرسنجی از مالکان واحدهای مسکونی، عوامل بازدارندة نوسازی مردمی در سه محلة فرسودة شهر تهران، در قالب آمارهای گردآوری‌شده تحلیل توصیفی شده است.

فصل هشتم، حاوی توصیه‌های سیاستی به منظور تسهیل نوسازی مردمی در شهر تهران است. واقع‌بینی در سیاست‌گزاری حکم می‌کند که تحلیل وضعیت موجود این بافت‌ها و علل پیدایش و گسترش آن‌ها، در طول زمان صورت گیرد. چون لازم است راه‌بردها و سیاست‌های به‌سازی و نوسازی، با اتکا به توان مادی و معنوی ساکنان و صاحبان کسب و کار در بافت‌های فرسوده و بر پایة واقعیات موجود تدوین و تنظیم شود، قبل از ورود به مباحث سیاست‌گزاری، ابتدا یافته‌های تحقیق در زمینه‌های پیش‌گفته تشریح می‌شود. در واقع، از این طریق، موارد شکست بازار و مقام عمومی را شناسایی خواهیم کرد. در بخش دوم این گزارش، به موضوع راه‌بردها و سیاست‌ها توجه شده است. برای این منظور، ابتدا مباحث مربوط به تفکیک اقدامات نرم از سخت، ضرورت اتخاذ تدابیر پیشگیرانه به موازات سیاست‌ها و اقدامات درمانی طرح شده و سپس تعریف جدیدی از اهداف سازمان نوسازی شهر تهران ارایه شده است. بعد از آن، راه‌بردهای مورد نظر برای حصول به این اهداف طرح شده و آنگاه سیاست‌ها و تدابیر مربوط به هر یک از راه‌بردها قرار گرفته است.

فصل نهم، گویای ترتیبات نهادی و برنامة عمل لازم برای تسهیل نوسازی مردمی در شهر تهران است. در قسمت‌های یکم تا پنجم گزارش، به ترتیب، وظایف نهادهای ذیل در خصوص به‌سازی و نوسازی بافت‌های فرسوده تشریح شده است: شهرداری تهران، سازمان نوسازی شهر تهران و زیرمجموعه های آن، شرکت‌های دولتیِ مسئول تأمین زیرساخت‌های شهری، و دستگاه‌های دولتی مسئول.

پس از بررسی نهادهای مذکور، در بخش ششم گزارش، مسائل نهادی موجود بر سر راه نوسازی و به‌سازی بافت‌های فرسوده جمع‌بندی شده، و در بخش هفتم، بر اساس نتایج به‌دست‌آمده، ترتیبات نهادی مناسب برای نوسازی و به‌سازی بافت‌های فرسوده ارایه شده است. در قسمت پایانی این گزارش تلاش شده چارچوب برنامة عمل در سطح شهر ارایه شود تا درک روشن‌تری از اجرایی کردن سیاست‌های مندرج در گزارش فصل 8 به دست آید.

دستاوردها و یافته‌های پژوهش

تخصیص منابع کمیاب در اقتصاد شهری ـ که همان زمین است ـ به مصارف گوناگون، توسط اقتصاد بازار اجرا می‌شود؛ اما به علت وجود پدیده‌هایی مانند آثار بیرونی، کالاهای عمومی، اطلاعات ناقص و غیره، عملکرد بازار گاه دچار شکست می‌شود و مداخلة مقام عمومی ضرورت می یابد. موضوع اصلی این است که هر گونه مداخله‌ای از سوی دولت جایز نیست و برای اقدامات دولت در این زمینه باید حد و مرزی وجود داشته باشد و هر مداخله‌ای با توجه به ظرفیت های دولت طراحی شود. در داخل دولت، سطوح متفاوتی برای اجرای وظایف متفاوت موجود است. یکی از این سطوح که وظیفة اجرای امور مربوط به هر شهر بر عهدة آن است، حکومت محلی یا همان شهرداری است.

مطالعات صورت‌گرفته در این طرح، منجر به تعیین این برنامة عمل در سطح شهر شده است: 1ـ تهیة طرح‌های به‌سازی و نوسازی شهری؛ 2ـ تعیین برنامه‌هایی اجراشدنی در همة نواحی نابسامان شهر تهران؛ 3ـ مداخلة کالبدی گزینشی در برخی از نواحی نابسامان شهر؛ 4ـ تهیة برنامة به‌سازی و نوسازی در مقیاس شهر.

دانلود فصل اول

دانلود فصل دوم

دانلود فصل سوم

دانلود فصل پنجم - قسمت اول

دانلود فصل پنجم - قسمت دوم

دانلود فصل ششم

دانلود فصل هفتم

دانلود فصل هشتم

دانلود فصل نهم